文_桑百川
在海南建设中国特色自由贸易港是习近平总书记亲自谋划部署的重大战略决策，是应对经济全球化逆流、推进高水平开放、建立开放型经济新体制、深化改革、优化营商环境、推动经济高质量发展、支持经济全球化的实际行动。海南自由贸易港作为对外开放的新高地，要成为新时代中国改革开放的示范。
2020年6月，中共中央、国务院发布《海南自由贸易港建设总体方案》，决定分步骤、分阶段建设海南自由贸易港。到2025年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系，营商环境总体达到国内一流水平，市场主体大幅增长，产业竞争力显著提升，风险防控有力有效，适应自由贸易港建设的法律法规逐步完善，经济发展质量和效益明显改善，做好封关运作准备工作，并适时启动全岛封关运作；
到2035年，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟，营商环境更加优化，成为我国开放型经济新高地；
到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。
海南全岛封关运作是指海南按照“一线放开、二线管住”的管理模式运行。“一线”指国境线，即从境外到海南自贸港内；
“二线”指海南自贸港与国内其他地区之间的分割线。“封关”是指在“二线”建立起海关管理设施和管理制度，国内商品进入海南视同出口，除禁限类进口目录外的境外商品可以自由进入海南，货物从海南自由贸易港进入内地，原则上按进口规定办理相关手续，照章征收关税和进口环节税。自海南进入国内其他地区商品视同进口，加工增值超过30%的产品经“二线”进入内地免征进口关税。海南将成为名副其实的自由贸易港。
5年来，在建设自由贸易港过程中，海南按照自由贸易港总体建设部署，重点围绕贸易投资自由化便利化，有序推进开放进程，推动各类要素便捷高效流动，形成一批早期收获成果，紧锣密鼓推进基础设施建设，为全岛封关运作奠定基础。
一是加强顶层设计和制度建设。颁布实施《中华人民共和国海南自由贸易港法》，以贸易投资自由化便利化为重点，出台加工增值超30%的货物内销免关税、入境旅游免签等180多项政策文件，推出130多项制度创新成果，发布《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，并将负面清单缩减为27项，创建国际投资“单一窗口”，将多个部门的外商投资管理整合到一个窗口，压缩外商投资审批时限和环节，提高吸收外商投资的自由化、便利化程度。发布全国首张跨境服务贸易负面清单《海南跨境服务贸易负面清单》，促进跨境服务贸易自由化、便利化。实行“两个15%”所得税优惠政策，实施三张“零关税”清单，自由贸易港政策制度体系逐步构建。
二是主动对标高标准国际经贸规则，构建制度型开放体系框架。设立多个特殊经济区，包括洋浦经济开发区、洋浦保税港区、海口空港综合保税区等，这些特殊经济区在制度创新、对标高标准的贸易投资自由化便利化规则、探索2025年全岛封关运作制度体系中发挥了积极作用。先行先试CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，探索土地、低碳、服务业开放等领域改革创新，推进与国际上通行的先进经贸规则、规制、管理、标准上的衔接，对接RCEP，深化琼港合作，加快制度型开放，改善营商环境。
三是吸引优秀人才和头部企业进驻海南，壮大市场主体。旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业四大主导产业的经营主体快速增加，与海南自身的旅游资源、热带农业等资源优势，以及服务贸易、高新技术产业等的发展潜力有机结合。货物贸易、服务贸易年均增长23.4%和17.7%，实际使用外资5年总额超之前30年总和，市场经营主体5年增量超之前30年总和，经济外向度显著提升，一批国内外头部企业在海南落户，助力四个主导产业做大做强，助推海南打造“两个基地”、构建“两个网络”，使海南成为中国企业走向国际的总部基地和国外企业进入中国的总部基地、空海国际交通网络和国际经贸合作网络的宏伟构想早日趋近现实。
四是充分开展压力测试，确保封关运作平稳有序。启动新一轮制度集成创新三年行动，进一步深化数字贸易规则、规制、管理、标准方面的研究，在更大范围、更高层次、更宽领域加快推动制度型开放。加大一线放开力度，全面开展第一批27项压力测试，滚动制订第二批压力测试事项。建设封关运作洋浦压力测试区，推动将洋浦保税港区系列政策一揽子扩大到洋浦开发区，加工增值货物内销免关税政策扩大到全岛符合条件的企业。推动“零关税”清单、自由贸易港鼓励类产业目录等动态调整，研究制订禁限类进口货物清单、货物由内地进入岛内退还增值税消费税等政策，以政策滚动实施检验压力测试成效，缩小封关运作前后的政策落差。
海南全岛封关运作后，经济自由度显著提高，贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动等六大自由便利将取得新的进展，从而产生贸易、投资扩张效应，增强海南人民的获得感。如果能够在封关运作基础上进一步大胆推进制度创新，经济效应则会更明显。
第一，除禁限类商品外，境外货物自由进入海南，满足海南消费、投资需求。谁是消费者？谁是投资者？如果借鉴国际上自由贸易港的先进经验，将目前海南实行的离岛免税政策拓展为落地免税政策，离岛免税与落地免税相结合，无论是国外人员进入到海南，还是国内其他区域人员进入海南，都能够享受在海南消费免税进口商品的待遇，进口商品消费者会大幅增加，海南的消费品进口规模将显著扩张；
在实施海南外商投资准入负面清单的基础上，实施市场准入承诺即入制，全面落实“非禁即入”和“非歧视性”的投资管理制度，公平对待国内外投资者，完善产权保护制度，国内外投资者都能够自由使用零关税进口投资品，投资主体将进一步增加，海南的投资品进口需求会明显上升，投资品进口也会显著扩张。
第二，放开零关税商品进口经营权，进口经营企业将大量增加。海南全岛封关运作后，如能本着经济高度自由的原则，借鉴先进自由贸易港的做法，将现行的零关税商品进口经营权行政审批制改为注册登记制，消除免税进口商品由少数几家企业经营、指定地点销售的垄断经营制度，将使更多企业获得免税进口商品经营权，促进进口市场竞争，增加消费者福利。
第三，内地进入海南的商品视同出口，将刺激海南仓储业加速发展。内地商品进入海南，便可获得出口退税，必然诱发更多企业产品进入海南，或借道海南出口，增加海南仓储需求，仓储业将迎来新的发展契机。
第四，实行落地免税政策，将产生一系列推动效应。会吸引大量游客和定居者，海南的餐饮、酒店、旅游、医疗、康养、教育、交通、通讯、物流、会展、金融等服务需求将快速增长，传统服务业将获得新的发展机遇，也会涌现出新的服务业门类。同时，进一步缩减《海南跨境服务贸易负面清单》，破除跨境交付、境外消费、自然人移动等服务贸易模式下存在的各种壁垒，给予境外服务提供者国民待遇。建立健全跨境服务贸易配套的资金支付与转移制度，营造良好的支付服务市场环境，提升跨境支付服务效率，促进跨境服务贸易自由化便利化，跨境服务贸易将取得更快发展。
第五，金融业对内对外开放步伐加速，金融服务水平提高。海南将分阶段开放资本项目，进一步推进境外资金流动自由便利，构建多功能自由贸易账户体系，跨境货物贸易、服务贸易和新型国际贸易结算便利化程度提升，国际能源、航运、产权、股权等交易场所建设提速，跨境投融资政策逐步优化，符合条件的境外证券基金期货经营机构能够在海南设立独资或合资金融机构，保险公司准入放宽，将更有力促进金融创新，增强金融服务实体经济能力。
第六，放宽人员进出境限制，人才流入增加。
实行更加宽松的商务人员临时出入境政策和便利的工作签证政策，逐步完善居留制度，提高“二线”检验、放行速度，减少“二线”人员进出管理带来的人员流动不便，实现人员进出自由便利，并配合实施最高税率15%的个人所得税政策，将有效扩张海南的人流，集聚优秀人才，为经济带来活力。
第七，实行更加自由开放的航运制度，运输便利化和服务保障水平进一步提升。海南将继续放宽空域管制与航路航权限制，鼓励国内外航空公司增加运力投放，增开航线航班，根据双边航空运输协定，在审核外国航空公司国际航线经营许可时，优先签发至海南的国际航线航班许可，构建起发达的空海国际交通网络，实现运输来往自由便利，将有效助推海南形成富有吸引力的国际经贸合作网络。
第八，建立健全跨境数据贸易管理制度，数据贸易趋于活跃。海南将创新数据出入境制度设计，实行更加便利的个人信息安全出入境评估办法，谋划加入区域性国际数据跨境流动制度安排，提升数据传输便利性，积极参与跨境数据流动国际规则制定，建立数据确权、数据交易、数据安全和区块链金融的标准和规则，逐步实现数据安全有序流动，跨境数据贸易将成为海南服务贸易新的增长点。
海南全岛封关后经济自由度提高，潜在的经济风险也会上升，需要寻找“放得开”与“管得住”的平衡点，筑牢风险“防火墙”。
一是走私风险。全岛大部分进口商品实行“零关税”，逃避关税的岛内走私将大大减少，会集中在限制和禁止进口商品走私上，但“二线”走私即离岛免税套购走私会增加。要有效防控走私风险，需完善口岸监管设备设施的配置，加强海关监管智能化，依托全岛“人流、物流、资金流”信息管理系统、社会管理监管系统、口岸监管系统“三道防线”，对非设关地实施全天候动态监控；
加强特定区域监管，在未设立口岸查验机构的区域设立综合执法点，对载运工具、货物实时监控；
建立严格的走私惩戒制度，取消违规旅客离岛免税购物资格，建立海南与内地反走私执法协作机制，斩断离岛免税商品违规销售渠道。
二是逃税风险。海南低税收政策落地，会有不法企业和个人将海南自贸港作为“避税天堂”。要通过完善事中事后管理，借鉴国际反避税经验，利用社会管理信息化平台和税务信息化平台，建立逃税预警指标体系，重点监控企业注册资金到位率、企业经营实绩以及虚假就业，及时识别发现逃税行为，并予以惩戒。
三是投资风险。海南全岛封关运作后，投资自由化程度提高，虚假投资在所难免，有损国家安全的外商投资也可能出现。为了防范虚假投资，在创造稳定、透明和可预期的投资环境同时，需要完善投资过程监管制度，依法惩戒备案主体提供虚假备案信息、违法经营等行为；
外商投资自由化、便利化不等于为了吸收利用外资而不顾国家安全，需要依法开展外商投资安全审查，禁止危害国家安全的投资。
四是金融风险。海南全岛封关运作后，进一步扩大金融业开放，实现跨境资金流动自由便利化，将面临特殊的洗钱和恐怖融资风险。需要完善金融基础设施和金融法治环境，加强金融消费者权益保护，建立完善洗钱风险评估机制，定期评估洗钱和恐怖融资风险，加强反洗钱、反恐怖融资审查，健全资金流动监测体系和跨境资本流动宏观审慎管理体系，构建适应海南自贸港要求的金融监管协调机制，加强对重大金融风险的识别与防范。
五是网络安全和数据安全风险。海南全岛封关运作后，数据跨境流动自由度和便利化程度提高，会伴生网络攻击、数据泄密和非法传播等风险。为了防范相应风险，需要强化网络安全等级保护制度，健全网络安全保障体系，提升海南自由贸易港建设相关的网络安全保障能力和水平，保障关键信息基础设施和数据安全，健全数据流动风险管控体系。
此外，还要重视公共卫生风险和生态风险。
海南全岛封关运作，人流、物流、资金流将显著增大，基础设施等硬件的需求压力上升，需要进一步加大基础设施建设力度
海南封关运作不是终点，优化营商环境一直在路上。可以预期，海南全岛封关运作，人流、物流、资金流将显著增大，基础设施等硬件的需求压力上升，需要进一步加大基础设施建设力度。更重要的是软环境建设，要按照《海南自由贸易港建设总体方案》，进一步完善市场化、法治化、国际化的营商环境，打造中国特色的高水平自由贸易港。
首先，以岛内自由为目标修订区域倾斜政策，充分释放市场决定资源配置的功能，完善市场化营商环境。海南是经济特区、自由贸易试验区、自由贸易港三大特殊经济区叠加的省份，是国际旅游岛，同时还设有各种特殊经济区。多种特殊经济区的倾斜政策既有重叠，又有差异，错综复杂，导致开放政策和管理体制碎片化。海南自由贸易港是我国开放层次最高、开放力度最大、政策待遇最优惠的区域，封关运作后其“零关税”待遇、税收优惠、贸易投资自由化便利化措施等覆盖全岛，商品、服务和要素自由流动，保税区、经济开发区、自由贸易试验区、经济特区等特殊经济区的功能存在意义降低，因此，相应机构设置、政策待遇都需清理，该撤销的撤销，该合并的合并，并妥善安置管理机构工作人员。
海南还设有多个特殊的功能性园区，对于优化营商环境、推动产业聚集发展发挥着重要作用。海南封关运作后，需要进一步转变政府职能，把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府的作用结合起来，赋予经济活动更高的自由度。政府虽然仍可通过设置产业园区、实施产业政策引导投资和经营活动，但也要充分依托市场机制实现政府导向目标。产业园区的设置要与海南建设改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区的目标定位相匹配，与重点发展旅游业、现代服务业、高新技术产业的主导相呼应。
其次，依托《中华人民共和国海南自由贸易港法》完善法律法规体系，构建新型法制化营商环境。海南全岛封关运作后实行“境内关外”的管理制度。“境内关外”不是法外之地，但许多现有法规无法适应自贸港的发展要求，需要修废完善，并保障各项法规有机衔接，包括自贸港的法规与中央各部门法规衔接、自贸港自身各项法规配套。
海南依据《中华人民共和国海南自由贸易港法》颁布了多项地方法规，但因自贸港制度和政策实施的“事权”还有相当部分集中在中央部委，增加了海南与中央各部委的沟通成本，降低了改革创新效率。应进一步扩大海南自贸港自主权，对部门权力施以法律约束，根据《中华人民共和国海南自由贸易港法》这一上位法，明确一个基本方向，即依据自贸港法制定的海南地方法规高于部门行政法规，并系统梳理部门法规，弄清部门法规与海南自贸港地方法规的冲突之处，清理不适宜的部门法规，以自贸港地方性法规取代部门行政规定，夯实海南更高水平开放的法治根基。
再次，对标高标准国际经贸规则，完善国际化营商环境。当今国际经贸规则正面临重构，除实行低关税、减少乃至取消非关税壁垒等边境措施外，更多涉及边境后措施。尽管单边主义冲击经济全球化，但在国际经济格局加速重构中，边境后规则如政府决策透明度、竞争中立、政府采购、电子商务、知识产权保护、环境和劳工标准等规则，仍然朝着高水平的贸易投资自由化便利化和公平贸易公平竞争方向发展。海南自贸港本身便是开放度最高的区域，理应引领全国对标高标准的国际经贸规则，推动制度型开放，率先构建“市场准入+公平竞争”的开放规制体系。
塑造透明公开的规制环境，提高政府决策的透明度。完善有关透明度的法律法规，明确规定信息公开的主体、方式、范围以及内容，加强数据公布的透明度，建立高标准的透明度审查机制。对政策与法规修改与制定的目的、实质性修改理由给予解释说明，征求公众意见，充分发挥公众监督作用，预留公众评议期和实施过渡期，提高政府决策的可预见性与稳定性。
构建竞争中性的规制环境，探索实行竞争中立原则。按照公益性国企和商业性国企，推进国有企业分类改革；
规范政府对国有企业的补贴，并对财政补贴的类型、金额及理由予以公布；
消除商业性国企的“额外”竞争优势，加强公益性国有企业信息披露，由政府委托的第三方机构从事信息披露。
优化数字贸易营商环境，建立中国立场的数字贸易规则范本。健全数字贸易法律体系建设，加快建立个人信息保护规则，加大对侵权行为、数据及商业秘密泄露行为的处罚力度；
放宽电子商务准入，降低数字贸易壁垒；
建设数字化政府，整合优化政府信息系统，提高政府办事效率，促进信息公开；
学习和吸收国际先进经验，率先建立健全针对数字产品和服务的生产、交付、使用等环节的数字贸易规则，完善数据流动和数据保护规则以及监管体系。